La legge pugliese sulla “Bellezza” è una norma “double face”

A cura di Italia Nostra Puglia, documento elaborato dal Consigliere Nazionale Arch. Giacinto Giglio.

Questo Disegno di Legge (DdL) è “urbanistico/umanistico” leggendosi in premessa che esso ha una “funzione educativa”, ovverossia vuole rendere consapevoli i pugliesi della bellezza dei propri territori e paesaggi, che formano il “Mosaico identitario della Puglia”.
Non possiamo dubitare di questa missione pedagogica e culturale del DdL avendo lavorato insieme al Presidente della Regione e all’Assessore all’Urbanistica ben 41 esperti, impegnati nel “Tour della Bellezza” con la partecipazione di cittadini “spettatori attivi” e con l’investitura del Principe Carlo d’Inghilterra a Londra.

Dinanzi a tali premesse, Italia Nostra, la prima associazione nazionale, nata 65 anni fa “… per la tutela dei Beni Culturali, del patrimonio Paesaggistico, Storico/Artistico e Naturalistico/Ambientale d’Italia…” non poteva restare indifferente. Italia Nostra ha visto, almeno nel Titolo della legge, il rimedio ai diversi problemi paesaggistico ambientali che quotidianamente gli associati delle Nostre Sezioni territoriali sono costretti a mettere in rilievo o denunciare sui giornali, alle competenti Autorità Amministrative ed anche alla Magistratura.

Il DdL è composto da sei titoli e 28 articoli più un Manifesto Culturale.
Al Titolo I si elencano i principi per: la tutela dell’identità del Mosaico Pugliese; assicurare qualità dell’ambiente urbano e rurale; conservare il patrimonio storico; recuperare paesaggi degradati, mediante anche l’eliminazione dei “detrattori”.
Nel contempo le finalità che si intendono perseguire sono: la massima conservazione della biodiversità; la valorizzazione e conservazione dei modelli costruttivi di architettura rurale; la riscoperta e conservazione dei mestieri antichi; la conservazione e valorizzazione dei centri storici urbani; la riscoperta degli antichi percorsi della transumanza, dei tratturi e cammini e persino l’archeologia industriale.

Il tutto nell’ambito degli obiettivi per: la “riduzione progressiva” del consumo di suolo; lo sviluppo del verde urbano/agrario e dei servizi ecosistemici; nuove forme di edilizia sociale; l’individuazione di aree produttive ecologicamente attrezzate (APEA); l’incentivazione di percorsi di mobilità lenta; … quant’altro utile (e diciamo chi più ne ha più ne metta) per la migliore conservazione della BELLEZZA DEL PAESAGGIO e DELL’AMBIENTE PUGLIESE con forme qualitativamente idonee di progettazione.

Al Titolo II del DdL, si riportano le principali “identità” della Regione Puglia ed in particolare: gli ecomusei; gli istituti ed i luoghi della cultura; i borghi storici riconosciuti con marchio di autenticità; l’archeologia industriale; le norme dell’architettura tipica (volte); oltre il naturalismo, dei geositi, delle colture di pregio e dei “colori tipici” della Puglia (per i quali si potrebbe adottare lo spot “dove la natura è colore”).
La valorizzazione delle identità pugliesi passa attraverso: il “contenere” il consumo di suolo e si estende riprendendo quanto si dispone con Leggi Nazionali e Regionali vigenti sulla “sostenibilità ambientale”, i borghi storici “certificati”, il patrimonio culturale materiale e immateriale, le tecniche costruttive tradizionali, l’architettura moderna e contemporanea ed infine persino sull’archeologia industriale.

Dopo i principi trovano ingresso gli strumenti per la “duplice” funzione sulla valorizzazione dell’identità e sulle trasformazioni urbane.
Al riguardo compare un nuovo strumento urbanistico/umanistico che non è un Piano, ma una “Strategia delle trasformazioni urbane” (STU). Tale previsione consente alla G.R. entro 180 gg dall’entrata in vigore della legge, di elaborare le Linee guida, in coerenza con il DRAG e tenendo conto: dei fabbisogni reali dei residenti; del rispetto degli indici fabbricabilità vigenti; del “contrasto” al consumo di suolo (ma senza tempi e percentuali); la salvaguardia di terreni agricoli ad alta produttività; delle aree permeabili e piantumate (senza indice di permeabilità e piantumazione); del rispetto plano-altimetrico del contesto; dei sistemi agro-silvo-pastorali; dei materiali sostenibili e tradizionali; di rivisitare i vuoti urbani; di riqualificare/potenziare le infrastrutture esistenti.
Un elenco questo di contenuti minimi che vanno dalla trasformazione urbana-sociale-ambientale ai Piani Articolati delle Trasformazioni (PAT) di cui all’art.12, alla partecipazione civica e di enti.

In questo titolo viene introdotta la “Carta della qualità urbana e della Valorizzazione del paesaggio” (CARTA) che dovrà rispettare un Regolamento Regionale, da emanarsi dalla G.R. entro 180 gg dall’entrata in vigore della legge. Con tale strumento saranno fissati i “livelli di qualità dei vari ambiti territoriali”, ma forse già definiti dalle norme del vigente PPTR approvato da Regione e MIBACT.
Tra i principi ispiratori del Regolamento Regionale vi è: la verifica della presenza ed uso delle aree a standards (DM 1444/68); la presenza e la qualità di opere di urbanizzazione I e II; la presenza di immobili di pregio (quelli della Carta dei Beni culturali regionale?); la presenza di arredo urbano di qualità; gli indicatori ambientali di qualità (senza ricordare gli indicatori DIPSR); la mobilità sostenibile/dolce); la sicurezza del trasporto pubblico; la percentuale di raccolta differenziata dei rifiuti; i beni naturalistici presenti. Inoltre la CARTA deve individuare i “detrattori” del paesaggio, che ovviamente sono “non compatibili” con il contesto e che saranno segnalati dai Comuni, dagli uffici Regionali, da altre Autorità Amministrative ed Associazioni portatrici di interessi diffusi o rinvenienti altresì dai procedimenti giudiziari per abuso edilizio, danno ambientale e paesaggistico.

Se tali sono le finalità del DdL non può essere sottaciuto che emergono sostanziali carenze che di seguito si riportano.

Il Titolo III, riguardante competenze e provvedimenti, prevede la condivisione degli obiettivi e delle strategie dei piani ed il coordinamento delle azioni amministrative degli enti pubblici nell’ambito dello STU e promuove Accordi di Partenariato (AdP) di iniziativa Pubblica e/o Privata, ma condivisi con soggetti del terzo settore e della società civile.
Gli AdP sono indirizzati: quello per lo “sviluppo territoriale” a soggetti pubblico/privati ed il “Programma territoriale” solo a soggetti pubblici.
Il procedimento amministrativo per l’AdP inizierebbe solo un anno dopo dall‘approvazione della CARTA da parte della G.R.

Lo strumento di cui all’art. 10 (STU) è approvato in variante agli strumenti urbanistici (ma è dato chiedersi con quale procedura? art. 11 o 12 L.R. n. 20/2001?). Inoltre, cosa significa che “… Tale delibera costituisce variante allo strumento urbanistico ai sensi dell’articolo 11, commi dal 4 al 14 della legge regionale del 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali del governo e uso del territorio).Ci si chiede al riguardo se una delibera di consiglio comunale assorba l’intera procedura o se si intende che per la variante debba seguirsi la procedura ex art. 11 LR 20/2001), non un Piano ma una sorta di “programma pluriennale di attuazione” (che può comportare una variante allo strumento urbanistico) che deve: perimetrare i territori urbanizzati (i quali escludono solo le zone “E” del D.M. 1444/1968 e non anche aree ad altra destinazione, magari interessate da immobili abusivi).
Vi sarebbe da individuare gli ambiti con immobili vincolati, descrivere le caratteristiche dei centri storici, gli interventi inseriti, le ricadute sui servizi, il quadro economico dell’intervento, gli strumenti di tutela e
salvaguardia, i ruoli dei soggetti pubblici e privati partecipanti all’iniziativa.
Per finire il Sindaco raccoglie le richieste di contributi dei privati e le presenta alla G.R. per ottenere il finanziamento.

Al Titolo IV, si relaziona sulla qualità delle trasformazioni ed i criteri relativi, sono riportati all’art.11.
Tale norma definisce, all’interno dei territori urbanizzati, gli ambiti di “riqualificazione urbana” da attuarsi attraverso interventi di riuso e rigenerazione del costruito. Per ogni parte omogenea del territorio, si individuano obiettivi di miglioramento della qualità urbana ed ambientale.
Nel perimetro dei territori urbanizzati ricadrebbero: la città costruita (zone A, zone B di completamento, i lotti interclusi urbanizzati, le aree a servizi, le zone degradate, le aree con titoli abilitativi rilasciati e convenzionati, ma anche le zone infrastrutturale con residui edificatori, ma ricadenti in un piano urbanistico attuativo: ma per le aree con previsioni urbanistiche inattuate che fine fanno dei PRG sovradimensionati?
Il Comune individua contesti urbani periferici e marginali, ma anche il 5% di aree agricole contigue, dove sono necessari interventi di Trasformazione Urbana (TU), da individuarsi nei DPP (Documento programmatico Preliminare) dei PUG (Piani Urbanistici Generali).

All’art.12 si prevede che i Comuni possono proporre Piani Articolati di Trasformazione (PAT), basati su “un’idea guida di rigenerazione”, applicati a tutto il territorio (dai Centri storici a Parchi naturali) e fondati sui bisogni ed alle istanze dei cittadini. Tali PAT vengono definiti “interventi organici d’interesse pubblico” ma che possono essere promossi da imprese di costruzione private. Come è noto però queste sono portatrici di “interessi privati”, che possono essere “garantiti” dalla delibera di approvazione della G.M.
Si rileva a tale proposito che i PAT sono considerati conformi allo strumento urbanistico generale vigente, semplicemente qualora conformi agli atti di pianificazione della trasformazione comunale approvate in base all’ambigua procedura di variante sopra indicata.

Si vuole migliorare la qualità urbana con un “tocco di colore” e l’arredo urbano fa di meglio rimuove i “vincoli e servitù ostative” all’attuazione del PAT.
Va bene il censimento degli “ecomostri” (detrattori), ma l’edilizia abusiva va demolita, ripristinando lo stato dei luoghi.
Gli edifici “incongrui” (legittimi o sanati), invece, possono essere rimossi e delocalizzati.
Siamo d’accordo che il recupero e “il costruire sul già costruito” riduce o meglio può “arrestare” il “consumo di suolo” agricolo.
Infine, è bene che si facciano concorsi di idee e di progettazione per opere di architettura e/o di trasformazione del territorio, nella speranza che garantiscano trasparenza, una migliore qualità urbana/architettonica e la creazione di opere d’Arte.

Il Titolo V Misure premiali, prevede incentivi fiscali e riduzione del contributo di costruzione per interventi di riconversione, sostituzione o riuso di immobili ed aree; degli oneri di urbanizzazione 10-20% per opere frutto di concorsi di progettazione; correzione 0,6 del costo base edilizia agevolata per le sole costruzioni con volte (trulli?); riduzione ICI, degli oneri di urbanizzazione II e del costo di costruzione per interventi di ERS sostenibile.
Gli “incentivi edilizi”, invece, servono a “contrastare”, “contenere” e “ridurre” il consumo di suolo, prevedono nuova edilizia “sostenibile” che consuma comunque suolo e beneficia di un incentivo in volumetrico del 10%, magari in aggiunta a quello del Piano Casa, recentemente prorogato e senza costituire variante agli strumenti urbanistici generali.
Gli interventi di rimozione/sostituzione edilizia e per fortuna non si possono demolire edifici nei centri storici o beni monumentali, dell’architettura moderna o contemporanea (di 50 anni).
Si precisa che per non “snaturare” la bellezza, la ricostruzione di edifici demoliti non può avvenire sulla stessa area di sedime, se questa ricade in zone a vincolo paesaggistico, aree protette, oasi, zone umide, geositi ed aree ad alta pericolosità idraulica-geomorfologica.
Va bene demolire e fare il ripristino ambientale, ma delocalizzando ricostruendo con edilizia sostenibile (protocollo ITACA) non si riduce il consumo della risorsa non rinnovabile come il suolo.

Si giustifica un ulteriore aumento volumetrico pari al 20% per l’ERP, ad alta sostenibilità, se le opere sono di concorso di idee o di progettazione ed hanno un consumo energetico quasi zero (NZEB).
I comuni sono, inoltre, liberi di assegnare anche “a privati” le aree a servizi in esubero per destinarle a ERP o pure consentire un surplus di capacità edificatoria in ambiti già residenziali.
All’art. 20 del DdL si ampliano le deroghe e gli incentivi per i fabbricati esistenti nel territorio urbanizzato, perché questo sostituisce il Piano casa e rende permanenti gli incentivi facendo perdere loro senso.
Dunque, rispondere cercando di abbassare i costi per oneri pubblici è strategia banale e inefficace che si risolve in un puro regalo agli operatori privati.
Un ulteriore 35% di incentivo volumetrico lo troviamo al comma 12, art.19 del DdL dove si può derogare anche alla destinazione urbanistica, purché aree incluse un PAT, ne rispettino l’altezza massima e le distanze minime dei PRG/PUG e costruite con criteri di edilizia sostenibile.
Gli interventi edilizi devono rispettare le seguenti condizioni: pagamento contributo di costruzione, cessione o monetizzazione delle aree a standards, reperimento parcheggi pertinenziali.
La Regione riconosce i contributi ai Comuni per la redazione dei nuovi strumenti PAT, mentre ancora 37 comuni sono dotati di PUG, 63 hanno un PdF su 258 comuni totali.

Il Titolo VI prevede che la G.R. entro 90 gg adotta il “Programma triennale per il governo, lo sviluppo e la tutela del territorio”, che indica le risorse finanziarie per: i comuni che adeguano gli strumenti urbanistici al PPTR, repressione abusi edilizi, sensibilizzazione e educazione, connessione e ottimizzazione sistemi informatici per la diffusione della “conoscenza” del territorio e progetto formazione.
All’Art. 24 si prevede anche la creazione dell’Osservatorio regionale della Bellezza per monitorare la legge, pur previsto già dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, istituito con legge regionale 20/2009.
Vengono abrogate alcune leggi regionali assorbite dal DdL, ma restano in vigore le norme LR n.20/2001 “Norme generali di governo ed uso del territorio”, LR 20/2009 “Norme per la pianificazione paesaggistica” e soprattutto le norme del Piano Paesistico Territoriale Regionale (PPTR) che contrasteranno con i nuovi strumenti (Carta, STU, PAT, TU e misure premiali.

In definitiva la discussione e ogni studio su tale Disegno di Legge devono essere ulteriormente approfonditi e meditati pur di non “partorire” norme che si potrebbero rivelare come finalizzate ad incrementare ancor di più la devastazione del Paesaggio e dell’Ambiente Pugliese con ogni pregiudizio del concetto di BELLEZZA DEL NOSTRO TERRITORIO…