“Nella settimana di confronto a Villa Pamphili con le parti sociali è stato corale l’appello a ridurre la burocrazia e far correre il Paese. Noi siamo sempre convinti di questa priorità e l’abbiamo realizzata con un decreto che semplifica, velocizza, digitalizza, sblocca una volta per tutte i cantieri e gli appalti“.
E’ quanto ha affermato il Presidente del Consiglio Giuseppe Conte, che considera il provvedimento appena approvato come “il trampolino di lancio di cui l’Italia ha bisogno in questo momento“.
Ma il tema della “semplificazione” deve essere attentamente valutato e applicato onde evitare che si traduca in sanatorie, condoni, situazioni di “silenzio/assenso” che indeboliscano i controlli necessari e il ruolo delle Soprintendenze.
Pubblichiamo qui il documento approvato all’unanimità dal Consiglio Superiore Beni Culturali e Paesaggistici sulla semplificazione normativa e amministrativa in materia di patrimonio culturale.
CONSIGLIO SUPERIORE BENI CULTURALI E PAESAGGISTICI
Osservazioni preliminari sulla semplificazione normativa e amministrativa in materia di patrimonio culturale.
Il Consiglio Superiore formula le seguenti osservazioni preliminari sulla semplificazione normativa e amministrativa in materia di patrimonio culturale, riservandosi di elaborare proposte o esprimere pareri specifici quando sarà reso noto un testo normativo da parte del Governo.
È indubbio che la semplificazione delle norme e delle procedure sia un obiettivo essenziale per il miglior funzionamento delle amministrazioni pubbliche e per l’evidente beneficio che ne deriva per gli amministrati.
È altrettanto chiaro che gli interventi di semplificazione richiedono declinazioni e contenuti diversi a seconda dei differenti settori di amministrazione.
Il settore del patrimonio culturale, comprensivo dei beni culturali e paesaggistici, necessita di un attento bilanciamento tra la necessità di semplificare e quella di non depotenziare la tutela del patrimonio, garantita dall’art. 9 della Costituzione. Semplificare non può significare mettere a rischio la protezione e la conservazione dei beni culturali e ambientali, che sono le finalità essenziali della funzione di tutela, come previsto dal codice dei beni culturali (art. 3, comma 1).
Si tratta di valori ai quali, come ha chiarito più volte la giurisprudenza costituzionale e amministrativa, va riconosciuta una “primarietà” rispetto ad altri interessi pubblici e privati, ivi compresi quelli economici (tra le altre sentenze: Corte costituzionale, n. 151/1986; Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2222/2014).
La legislazione italiana già prevede limiti alla semplificazione in materia di beni culturali. Si pensi alle norme della legge generale sul procedimento amministrativo (n. 241/1990) che pongono un argine alle semplificazioni quando intervengano interessi pubblici collegati al patrimonio culturale: si tratta, ad esempio, delle norme sulle conferenze di servizi, sui pareri, sull’esclusione della segnalazione certificata di inizio attività e del silenzio assenso.
Per le attività istituzionali dell’amministrazione del patrimonio culturale occorre, dunque, una semplificazione particolarmente equilibrata.
- Esclusione di sanatorie, condoni e automatismi autorizzativi.
Innanzitutto, una semplificazione che intenda perseguire un rapporto bilanciato con i compiti istituzionali di tutela non deve e non può:
a) introdurre norme o regolamenti che si traducano in sanatorie o condoni di fatto che legittimino a valle violazioni di vincoli (soprattutto in ambito paesaggistico e ambientale);
b) introdurre automatismi autorizzativi (come quello del “silenzio assenso”) o meccanismi procedimentali che riducano il peso e l’efficacia della valutazione delle Soprintendenze. - Procedimenti accelerati: limiti nell’attuale situazione di carenza di organico.
Uno strumento di semplificazione spesso invocato è quello che consiste nella riduzione dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi.
Nel settore dei beni culturali e paesaggistici va anzitutto sottolineato che ritardi e rallentamenti nell’adozione di provvedimenti sono il risultato, sovente, di procedure “corali” che coinvolgono più amministrazioni, come avviene nelle conferenze di servizi: ebbene, è risultato che in tali procedure gli organi del Ministero abbiano sempre rispettato i termini loro assegnati.
È significativo che – come evidenziato dai titolari degli organi del MiBACT – gli uffici del Ministero, nella delicata fase della pandemia, non abbiano usufruito della norma che ha consentito la sospensione dei termini dei procedimenti (art. 103, decreto-legge n. 18/2020). Ciò è avvenuto nonostante la grave carenza di organico di cui soffre l’amministrazione dei beni culturali.
Se si volesse ridurre la durata di alcuni procedimenti, il Consiglio Superiore si riserva di esaminare le singole proposte normative, ma intende sottolineare che abbattere “sulla carta” i tempi procedimentali non sanando le attuali e sempre più tragiche carenze di organico e l’insufficienza di strumentazioni informatiche significherebbe in molti casi pretendere l’impossibile dal personale. La riduzione dei termini rischierebbe di comportare – in numerose procedure – un ostacolo alle funzioni di tutela del patrimonio e una fonte di responsabilità ingiustificata per i dirigenti che, già in grave difficoltà per rispettare (come hanno fatto) gli attuali termini, non riuscirebbero ad osservare termini più ristretti. - Liberalizzazioni amministrative e procedimenti semplificati: condizioni.
Il codice dei beni culturali già prevede casi di liberalizzazione amministrativa, consistenti nell’esclusione di procedimenti di autorizzazione per alcuni interventi, e casi in cui è possibile utilizzare procedure semplificate. È così per la disciplina degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedure autorizzatorie semplificate contenuta nel D.P.R. n. 31/2017 (in base all’art. 146, comma 9, del codice). Se si volesse rivedere l’ambito di tali previsioni, già esteso, il Consiglio Superiore si riserva di esaminare le singole proposte normative, ma sottolinea con forza che dovrebbe trattarsi di casi in cui sia comunque certa e indubbia la non incidenza degli interventi sull’assetto
paesaggistico. - Revisione del codice dei beni culturali.
Infine, semplificare implica anche e soprattutto rendere più chiare le norme. Il codice dei beni culturali richiede numerosi interventi di chiarificazione, specialmente delle norme sulla valorizzazione dei beni culturali e sui beni paesaggistici. Andrebbe quindi rinnovata la previsione di una delega per la revisione del codice, con principi e criteri direttivi che riguardino soprattutto le parti suindicate.
Valutazioni diverse vanno formulate con riferimento a semplificazioni che non riguardano direttamente le attività istituzionali dell’amministrazione del patrimonio culturale, ma procedure e adempimenti che comunque incidono sulle funzioni istituzionali, appesantendo l’operato dell’amministrazione. Sotto tale profilo, si rendono indispensabili alcuni significativi interventi di semplificazione.
- Radicale semplificazione delle norme e delle procedure di aggiudicazione dei contratti.
In primo luogo, è assolutamente necessaria la radicale semplificazione delle norme e delle procedure per l’aggiudicazione di contratti di appalto e di concessione, facendo valere – più compiutamente di quanto avvenga oggi – la specialità della disciplina contrattuale nel settore del patrimonio culturale. Da questo punto di vista, si potrebbero, ad esempio, alleggerire le procedure di gara in favore di un più ampio utilizzo di short lists predisposte dal Ministero (previa adeguata qualificazione dei professionisti e delle imprese attraverso meccanismi trasparenti e non discriminatori).
D’altronde, si è già segnalata da più parti, in via generale per tutti i settori di pubblica amministrazione, la necessità di semplificare sensibilmente il codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 50/2016), anche alla luce delle regole in vigore negli altri Paesi dell’Unione europea, e di rimodulare le funzioni dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (“ANAC”).
In ragione della pandemia, in particolare, si è prospettata una moratoria delle norme del codice e la possibilità di ampliare i casi di affidamento diretto dei contratti. È una misura che potrebbe rivelarsi utile anche nel settore del patrimonio culturale, ferma restando la necessità di un controllo a campione dell’ANAC, le cui funzioni regolatorie andrebbero per il resto ridimensionate per tutta la fase dell’emergenza sanitaria.
Va sottolineato che l’amministrazione del patrimonio culturale ha spesso sofferto, ad esempio, di ritardi nelle procedure di rilascio e di rinnovo delle concessioni di servizi per il pubblico nei musei; o nell’aggiudicazione di contratti d’appalto per lavori e interventi su beni culturali. E ha sofferto particolarmente nella fase della pandemia, come tutte le amministrazioni pubbliche, per le gravi disfunzioni nelle forniture dei presidi elementari di sicurezza sanitaria (mascherine, guanti, sanificatori ecc.). Sono limiti che vanno assolutamente rimossi con tempestività e con fermezza.
Potrebbe, inoltre, essere utile migliorare l’utilizzo delle piattaforme informatiche per lo svolgimento degli avvisi pubblici, con possibilità di verifica preventiva dei requisiti previsti dai diversi bandi e con modelli di autocertificazione standardizzati anche al fine di incentivare la partecipazione agli stessi avvisi. - Semplificazione delle norme e delle procedure di contabilità.
Altrettanto indispensabile si rivela la semplificazione delle norme e delle procedure di contabilità (e di controllo contabile esercitato dal MEF) che troppo spesso rallentano la definizione dei bilanci del Ministero dei beni e delle attività culturali (“Ministero”) e ritardano pesantemente l’effettiva erogazione e assegnazione di risorse finanziarie agli istituti periferici, che poi si trovano nell’impossibilità di disporre la spesa nei termini temporali imposti dalla normativa contabile. Situazione aggravatasi ulteriormente dopo le norme contabili introdotte dal 2018 (che determinano l’impossibilità di impegnare senza la disponibilità di cassa e la cessazione delle contabilità speciali).
La farraginosa macchina contabile provoca un allungamento dei tempi che ricade pesantemente sulla capacità del Ministero e dei suoi uffici sia centrali che periferici di istituire un circolo virtuoso tra programmazione e realizzazione degli interventi, con effetti negativi anche sulla valutazione dell’operato dei dirigenti in termini di obiettivi raggiunti. - Semplificazione degli obblighi informativi esterni ed interni.
Una terza semplificazione da realizzarsi con urgenza riguarda l’alleggerimento degli oneri e degli obblighi informativi che gravano su tutte le amministrazioni pubbliche (in base al decreto legislativo n. 33/2013) e pesano particolarmente sul MiBACT e su tutti gli istituti di cultura che spesso non hanno personale dedicato a questi compiti. Si tratta di obblighi di pubblicazione di numerosi dati relativi all’organizzazione, al personale, ai procedimenti, alle retribuzioni, agli incarichi. Ne risulta spesso un sovraccarico informativo. Gli obblighi potrebbero avere ad oggetto essenzialmente la pubblicazione di informazioni-chiave sulle funzioni istituzionali specifiche attribuite agli organi dell’amministrazione, in termini di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, di qualità dei servizi erogati al pubblico, di promozione della fruizione collettiva dei beni.
Altrettanto gravosi, ed effettuati con linguaggi e criteri di rilevazione che mal si attagliano alle effettive attività degli uffici del Ministero, risultano i monitoraggi interni delle attività in relazione agli obiettivi assegnati ai dirigenti. Una semplificazione anche di questo strumento sarebbe più che opportuna.
In definitiva, una semplificazione che non depotenzi la capacità di assolvere efficacemente alla missione istituzionale dell’amministrazione richiede:
- Che siano sanati i vuoti ormai assolutamente inaccettabili di personale, in particolare di funzionari e dirigenti, vuoti che stanno decretando la chiusura di interi uffici con la conseguente cessazione di ogni attività di tutela sui territori.
- Che siano semplificati radicalmente i procedimenti contrattuali, le procedure e le norme contabili e gli oneri informativi dai quali è gravata l’amministrazione.
- Che si forniscano agli uffici gli strumenti informatici ormai imprescindibili per poter operare, ovvero: banche dati dei vincoli, aggiornate e interoperabili a livello nazionale; banche dati del patrimonio tutelato; digitalizzazione degli archivi delle Soprintendenze con particolare riguardo ai fascicoli dei soggetti e dei beni tutelati; piena informatizzazione delle comunicazioni con i cittadini e con le altre amministrazioni.
- Che si lavori in un’ottica interistituzionale per una ricomposizione e velocizzazione dei procedimenti che vedono coinvolte più amministrazioni (come le VIA e le Conferenze di servizi): questo risultato non si ottiene rendendo il ruolo del Ministero ancor più ininfluente di quanto già sia stato fatto con norme precedenti, introducendo cioè un ulteriore abbattimento dei tempi previsti per l’intervento delle Soprintendenze (che costituisce, a norma di legge, una minima porzione del tempo totale impiegato per l’adozione dei provvedimenti), ma pretendendo, anche con strumenti cogenti, una reale collaborazione e un corrispettivo rispetto dei tempi da parte delle altre amministrazioni coinvolte nel procedimento.
- Che nel rapporto con i cittadini, gli enti e le imprese non si tenda a “mettersi in un angolo” come un ospite scomodo, ma si operi secondo una visione di tutela partecipata e condivisa che faccia sentire tutti i soggetti coinvolti (siano essi proprietari, possessori, detentori, fruitori di beni culturali o comunità) non solo portatori di interessi specifici ma anche di un interesse pubblico generale che ognuno deve contribuire a difendere e tutelare.
La complessità della situazione, resa ancor più emergenziale dagli effetti della pandemia, richiede un impegno di largo respiro, per la cui realizzazione potrebbe essere necessario il ricorso a strumenti normativi speciali, da adottarsi in nome di quella “eccezione culturale” che ha già giustificato, anche a livello europeo, l’adozione di misure imprescindibili a tutela del patrimonio culturale.
FORUM ITALIANO DEI MOVIMENTI PER LA TERRA E IL PAESAGGIO
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